*Ненашев Дмитрий Александрович – кафедра социологии, политологии и управления Самарского государственного университета.

De jure и de facto признано, что самые различные социальные группы, классы, нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными способами. В этом отношении проблема заинтересованных групп является одной из самых древних в истории политической мысли. Люди давно уже обратили внимание на то, что все без исключения правительства подвергаются воздействию со стороны группы лиц, добивающихся достижения собственных целей. Оценивалось это по-разному. Одна из традиций, к которой принадлежали Платон, Т.Гоббс и Ж. - Ж.Руссо, настаивала на необходимости устранить все “ частные ” влияния на процесс принятия решений. И сегодня нередко приходится слышать мнение, что все общественные болезни - это следствие махинаций бизнеса, мафии, многонациональных корпораций, профсоюзов и т.д. В США горячим адвокатом такой точки зрения был президент Вудро Вильсон [1.C.91].

Другая, более молодая традиция в истории политической мысли настаивает на необходимости свободной игры социальных интересов. Ныне эта точка зрения очень широко распространена. Считается, что заинтересованные группы — это один из наиболее важных элементов демократического процесса; они не только не подрывают представительного строя, но помогают ему эффективнее справляться со своими задачами [1.C.91].

Проблема групп интересов ( Необходимо сразу оговориться, что мы считаем тождественными понятия “ заинтересованная группа ”, “ группа давления ”, “ лобби” и “ лоббист ” и думаем, что “ при употреблении любого из перечисленных выше терминов политолог мгновенно поймёт, о чём речь, даже если он не согласен с употреблённым термином ”.) является не только одной из самых древних, но и одной из самых актуальных в политической науке, особенно в политической науке США. Об этом можно судить по количеству публикаций, посвященных этой тематике. Группы давления изучаются в Америке в основном применительно к их деятельности по оказыванию влияния на процесс принятия политических решений, включая деятельность по лоббированию в Конгрессе.

Теория групп интересов является наиболее известным и традиционным вариантом концепции власти в американской политической науке. Группа интереса, или “ заинтересованная группа ” , как её называет В.Г.Каленский [2.C.29] , уже давно стала своеобразной моделью политической власти и политического влияния в многочисленных теоретических работах и конкретных эмпирических исследованиях политического процесса и структуры власти в США.

Обратимся к истории этого вопроса.

I. История теории групп интересов

Один из отцов-основателей США Джеймс Мэдисон рассматривал различные возможные проблемы в процессе управления, связанные с влиянием групп, которые он называл “ фракциями ” . Д.Мэдисон придавал огромное значение вопросу согласования эгоистичных интересов фракций с всеобщим благом для американского народа [3.p.33] . Он последовательно отстаивал принцип правления большинства (majority rule), но вкладывал в него свой смысл. Для Д.Мэдисона большинство, как и меньшинство, - всего лишь часть народа, его фракция. Справедливость же должна быть обеспечена народу в целом, а не только фракции большинства, которая, неизбежно располагая в условиях республики политической властью, всегда имеет возможность игнорировать права и интересы фракций меньшинства, лишать их собственности и свободы.

Фракционность, по Д.Мэдисону, - безусловное зло, поскольку возникающие коалиции граждан, объединённых общим интересом, стремятся осуществить этот интерес за счёт прав других граждан и в ущерб интересам общества в целом. “ Особенно опасна фракционность, когда она приводит к расколу общества, к образованию политических партий - крупных политических группировок, противостоящих друг другу и открыто ведущих борьбу за власть. Именно тогда возникает угроза тирании, подчинения одной части общества другой ” [4.C.40].

Вместе с тем образование фракций, по Д.Мэдисону, - естественное в политической жизни явление. Деятельность, а значит, и группировка по интересам присущи самой человеческой природе, причём самым глубоким основанием образования фракций является неравномерное распределение собственности, которое всегда порождало и будет порождать различия во взглядах, группировать людей в классы, движимые различными стремлениями и интересами. “ Всегда будут богатые и бедные, кредиторы и должники, земельный интерес, денежный интерес, торговый интерес, промышленный интерес. Эти классы опять-таки могут быть подразделены в зависимости от отрасли торговли и промышленного интереса ” [5. Р .131] . При этом “ регулирование этих разнообразных и часто пересекающихся интересов является главной задачей современного законодательства и подразумевает присутствие духа партийности и фракционности в необходимой и каждодневной деятельности правительства ” [5. Р .131].

Исходная методологическая позиция Артура Бентли, который большинством политологов признается основателем теории групп интересов, заключается в том, что объектом исследования политолога должны быть не законодательные нормы и формальные моменты политической организации общества или те или иные политические идеи и программы, а действия людей, направленные на достижение своих политических целей. Согласно А.Бентли, политика состоит в том, что одни люди постоянно борются с другими за достижение своих интересов, причём эта борьба ведётся ими не в одиночку, а в группах, объединяющих их на основе общности интересов. Что же касается законов, законодательного процесса, различных политических программ и платформ, то они, с точки зрения политолога, представляют интерес лишь постольку, поскольку в них находит отражение эта групповая борьба интересов, поскольку они дают своеобразную ориентацию для групповых действий людей.

По мнению А.Бентли, сам процесс управления состоит именно в такой групповой борьбе, а законодательные акты лишь отражают это соотношение сил. Законодатель выступает в качестве арбитра, фиксирует победу одних групп и поражение других либо достижение компромиссного решения групповых противоречий. “ Голосование в законодательных органах по тому или иному вопросу, - пишет А.Бентли, - отражает лишь соотношение между борющимися группами в момент голосования. То, что называется государственной политикой, в действительности представляет собой достижение равновесия в групповой борьбе в данный конкретный момент... Нет ни одного закона, который не отражал бы такого соотношения сил, находящихся в состоянии напряжения ” [2.C.30] . Политическую власть, согласно А.Бентли, можно измерять лишь категорией силы, и нет такого политического процесса, который не означал бы балансирования разных групповых сил. В конечном итоге, по его мнению, в каждом конкретном случае политическое решение означает достижение равновесия: победитель пожинает лавры победы, а побеждённый признаёт своё поражение и, по крайней мере на время, успокаивается, подчиняясь этому решению. Однако, за побеждёнными сохраняется право перегруппировать свои силы и в будущем, обеспечив преимущество в силе, добиваться принятия политических решений в свою пользу.

Очевидно, теории Д.Мэдисона и А.Бентли очень похожи одна на другую, а по многим вопросам даже аналогичны. Так, и Д.Мэдисон, и А.Бентли считают деление общества на фракции (группы) естественным процессом и представляют все возможные политические изменения в обществе как следствие противоборства групп. Однако Д.Мэдисон определяет фракционность как “ безусловное зло ” , чрезвычайно опасное для республики или демократии и предлагает способы борьбы с этим злом. Что же касается А.Бентли, то он не видит большой опасности в групповой борьбе интересов и считает, что группы сами могут достигнуть равновесия в борьбе за свои интересы.

Теория Артура Бентли явилась как бы современной модификацией теории фракций, тем необходимым элементом, который дал импульс для более глубокого исследования проблем, связанных с деятельностью групп интересов. Идеи А.Бентли относительно заинтересованных групп в дальнейшем поддерживают и развивают такие известные политологи ХХ века, как Дэвид Трумэн, Ёрл Лэтхэм, Е. Пендлтон Херринг.

Следуя за А.Бентли, Д.Трумэн определяет политический процесс прежде всего как “ процесс групповой конкуренции за власть над распределением ресурсов ” [6.p.14] , а само общество - как множественность групп, взаимодействующих друг с другом, причём различные социальные институты лишь отражают эту групповую конкуренцию и взаимодействие, являются “ зависимыми переменными ” . Поскольку государство - это тот институт в современном обществе, через который осуществляется большая часть авторитетного распределения его ресурсов, группы, конкурирующие друг с другом, ищут доступ к этому ключевому центру принятия политических решений, пытаются добиться от него благоприятного для себя распределения ресурсов.

Д.Трумэн, как и А.Бентли, подчёркивает, что такая групповая конкуренция, несмотря на всю её остроту, в конечном счёте не нарушает равновесия и даже способствует поддержанию стабильности существующей политической системы. Залог такой стабильности в политической системе США Д.Трумэн видит в плюрализме групп, в том, что, как правило, американцы состоят одновременно членами нескольких, в определённых областях конкурирующих между собой групп. В результате, говорит Д.Трумэн, ни одна из групп не в состоянии подчинить полностью своим интересам государственную политику и поведение своих членов. Всё это, по мнению Д.Трумэна, и создаёт ту стабильность, в которой нуждается всякая политическая система.

II . Негативное восприятие групп интересов

Как уже отмечалось, споры о природе и роли заинтересованных групп не утихают и в наши дни.

Точка зрения Д.Мэдисона, что группы интересов (фракции) для общества представляют безусловное зло, остаётся горячей темой обсуждения. Она популярна в среде журналистов, пишущих о лоббизме. В течение нескольких последних лет рост комитетов политического действия (КПД) и убеждённость в том, что такой способ участия в политическом процессе коррумпирован, только ещё больше сгустили тучи над политической деятельностью групп интересов [7.p.11].

Показательными для журналистского видения лоббизма являются следующие строки из статей в журнале “ Тайм ”/Time: “ Реформа налогового права уничтожена. Реформа трудового права навечно завязла в комитете. Закон о защите прав потребителей уничтожен. Решение о сдерживании цен на услуги здравоохранения погибло в Конгрессе. Внесение в закон об энергии положения о налоге на сырую нефть отложено. Обычно существует несколько причин неудачного прохождения билля в Конгрессе... Но в указанных выше случаях и других, похожих на них, сила, которая оказалась решающей в блокировании законопроектов, принадлежала ошеломляюще быстро увеличившемуся влиянию лоббистов специальных интересов ” [8. Р .483].

Признавая, что группы могут представлять собой важные источники информации для правительственных чиновников, всё же авторы статей в журнале “ Тайм ” приводят часто встречающуюся критику лоббирования: группы оказывают давление, совсем не сопоставимое с количеством их членов; их давление абсолютно противоположно тому, что понимается как публичный интерес; они действуют тайно и не подвергаются разоблачению; их способы давления, включая финансирование различных кампаний и неофициальные контакты с правительственными чиновниками, отвратительны, непристойны, а часто и противозаконны [7. Р .11].

Это обычное восприятие групп поддерживается в трудах некоторых учёных-обществоведов. Так, например, К.Л.Шлоцман, профессор политической науки Бостонского Колледжа, присутствовавший в Комитете по властеотношениям Конгресса в 1983 году на слушаниях, посвящённых законопроекту о лоббировании, согласился, что лоббисты в большинстве случаев представляют интересы состоятельных граждан за счёт бедных и такой широкой категории, как потребители [8. p.329].

Другой известный ученый-социолог А.Этциони рассматривал заинтересованные группы как силу, разделяющую общество. Он писал, что “ если деятельность групп интересов будет оставлена без изменений, без законодательного закрепления ограничений и без создания эффективных противодействующих сил, разделяющий плюрализм этой деятельности достигнет наивысшей точки и центробежная сила окончательно разрушит государство и общество. Без сдерживания заинтересованные группы будут противодействовать достижению национального согласия и политике общего блага. И они будут способствовать принятию решений, которые не будут никому нужны, которые не будут интересами каких-либо групп и не будут всеобщим благом. Межгрупповые конфликты будут разрастаться до тех пор, пока система не перестанет функционировать и станет бесполезной и отталкивающей, если не насильственной ” [9. p.187-188].

К схожим выводам приходит и ряд американских экономистов. Так, в своей монографии “ Подъём и упадок наций ” М.Олсон, один из исследователей, занимающихся экономической деятельностью групп интересов, на основе макроэкономического анализа разработал широкую теорию, предполагающую, что рост групп давления должен непременно привести к экономической плутократии и гибели управления, основанного на принципе представительства. Теория М.Олсона устанавливает, что группы специального интереса “ вредны для экономического роста, полной занятости, последовательного управления, равных возможностей и социальной мобильности ” [10. p.237].

В ходе дебатов по поводу гласности лоббирования в Конгрессе сторонники “открытого лоббизма” приводили аргументы в пользу того, что лоббизм имеет только отрицательные характеристики. В своей речи на комитетских слушаниях президент одной из известнейших лоббистских организаций “ Общее дело ” Фред Вертхаймер утверждал: “ Лоббизм... может... основательно подорвать нашу систему управления и народное доверие к ней. Это может произойти, если методы и приёмы, используемые лобби, приведут к неправильному воздействию или видимости такого воздействия, оказываемого на людей, принимающих властные решения.

Это может произойти, если граждане придут к выводу, что в результате деятельности лоббистов и лоббирующих организаций деньги оказывают слишком большое влияние на решения, представители слишком обязаны частным интересам, чтобы последовательно представлять интересы своих избирателей; публичные интересы извращаются, и правительство не принимает правильных решений по существу ” [8. p.37-38].

III . Альтернативная точка зрения

В противоположность представлению о заинтересованных группах как сильных и опасных , существует множество работ, показывающих обратное. Ряд авторов поставили под сомнение эффективность лоббистской деятельности. Например, в своей работе 1962 года Лестер Милбрэт, изучавший практическую деятельность лоббистов в Вашингтоне, утверждал, что не только лоббисты убеждены в наличии других, более значимых, чем лоббирование, факторов, влияющих на политические решения, но в этом также уверены и конгрессмены [11. p.352] . Американские политологи Л.Хармон Зиглер и Г.Уэйн Пик пришли к выводу, что “ ...можно с трудом удержаться от комментариев по поводу лоббистов, снующих вокруг Капитолийского холма, которые почти ничего не могут добиться, кроме того, чтобы обеспечить оплату своей работы ” [12. p.149].

Хотя группы-лоббисты действуют не очень эффективно, согласно мнению этих аналитиков, они всё же существенно дополняют процесс управления. Вероятно, самое важное то, что лоббирование представляет собой реализацию установленного Первой поправкой к Конституции “ права обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб ” [13. C.30].

Кроме того, лоббисты предоставляют информацию, необходимую правительственным чиновникам для осуществления процесса принятия политических решений. Важность этой функции подчеркивала Хоуп Истман, участница слушаний в комитете, представляющая Американский Союз Гражданских Свобод: “ Истинная функция лоббиста — давать правительству информацию и получать информацию от правительства, таким образом способствуя восприятию и увеличению объёма знаний. ...Зная больше о том, чего хочет правительство, люди способны сильнее влиять на политику, что в нашей системе управления является одновременно желательным и законным ” [8. Р .26-27.] . Политика групп интересов представляет способ, посредством которого специфические интересы граждан доводятся до сведения власти. Без деятельности таких групп у политиков не было бы информации о нуждах граждан и групп, чтобы адекватно на них реагировать.

Лоббизм, по мнению членов Подкомитета по Межправительственным Отношениям американского Сената, можно также рассматривать как деятельность представителей, которая как бы дополняет процесс выборов. Она даёт гражданам возможность участвовать не только в принятии законов, но и их исполнении. Лобби тщательно следят за тем, как исполняются решения, затрагивающие их интересы, и привлекают внимание ко всем недостаткам посредством составления докладов, оценивающих исполнение решений, или сообщения об этом средствам массовой информации. Они могут также предпринять попытку добиться в суде исполнения решения в соответствии с законом [14. Р .7-8].

Лоббизм узаконивает появляющиеся группы; переход из категории групп протеста в категорию групп интересов свидетельствует о политической зрелости и преданности идеям [7. Р .13] . Тот факт, что группа хорошо организована и активна, свидетельствует о наличии у нее серьезных интересов и намерений. Если же другие группы не организовываются для оказывания воздействия на власть, значит они не очень обеспокоены своей проблемой. Группы давления не проводят дискриминации в отношении каких-либо других групп граждан. Действительно, не все из них одинаково организованы или одинаково активны, но право организовываться и обращаться к правительству с петициями гарантировано всем.

Лоббизм, по мнению Л.Милбрэта, -- это средство поддержания равновесия в обществе. Л.Милбрэт иллюстрирует эту точку зрения многих классических плюралистов, утверждая, что “ этот естественный фактор саморегулирования так часто проявляется, что почти стал закономерностью. ...Когда группы отстаивают противоположные позиции по одному вопросу, чиновники могут с гораздо большей лёгкостью принять по нему решение, чем когда группы выступают за какой-либо один способ решения ” [11. Р .345] . Политика, возникающая в результате столкновения специфических интересов, не препятствует общему благу, так как общее благо, на самом деле, представляет собой сумму интересов специфических групп.

Л.Милбрэт выразил убеждение многих аналитиков, написав, что, “ если бы у нас не было групп интересов и лоббистов, нам, наверное, пришлось бы их придумать, чтобы улучшить функционирование системы ” [11. Р .358].

Как же согласуются взгляды таких аналитиков, как Л.Милбрэт, с взглядами тех, кто представляет заинтересованные группы как вредные для общества? Л.Милбрэт считает, что решение этому можно найти в склонностях индивидуумов. Сущность влияния на публичную политику так многогранна, что об одном и том же у разных людей могут сложиться различные впечатления, в зависимости от их убеждений, предположений и опыта. Л.Милбрэт утверждает, что “ люди, которые считают, что человек зол по своей природе, могут найти во всём отрицательные моменты; обнаружив несколько отрицательных черт в лоббизме, они с готовностью осудят всех лоббистов ” [11. Р .352] . Дэвид Трумэн, выдающийся теоретик заинтересованных групп, считает, что то, как человек воспринимает группы политических интересов, в основном зависит от его представлений о политической деятельности и конфликте: “ Тем, кто питает отвращение к конфликту в любой форме, кто стремится к прошлому или будущему золотому веку идеальной гармонии, достаточно одних последствий деятельности групп, чтобы выступить против ” [6. Р .503] . В противоположность этому, заключает Трумэн, существуют люди, которые “ не уклоняются от противоречий и готовы признать, что политика всегда имеет дело со специальными интересами и различными точками зрения ”. [6. Р .503].

Подводя итоги, можно сказать, что, как справедливо отметил Г.В.Голосов [1. C.101-102] , споры вокруг заинтересованных групп главным своим источником имеют недостаточную изученность проблемы. И дело не в том, что ей уделяется мало внимания. Дело в её исключительной сложности. Во-первых, теория заинтересованных групп плохо соотносится с большинством моделей демократии. Это создаёт серьёзные трудности методологического и мировоззренческого порядка. Во-вторых, эмпирические исследования заинтересованных групп часто сталкиваются с препятствиями, вытекающими из особенностей объекта. Ведь люди, стремящиеся оказывать давление на правительство, редко афишируют это, — особенно если добиваются своего. Даже если заинтересованная группа действует совершенно легально (что бывает далеко не всегда), наиболее важная часть её активности остаётся в тени.

Итак, можно ли сказать, что политика, возникающая в результате борьбы групп интересов, способствует всеобщему благу?

Проведенное нами исследование показало, что существуют два возможных ответа на этот фундаментальный вопрос. Есть много сторонников запрещения деятельности групп давления и много людей, считающих эту деятельность исключительно полезной для любого общества.

Очень убедительными нам представляются аргументы тех, кто негативно воспринимает существующую деятельность заинтересованных групп.

Действительно, политика групп интересов очень неравномерно представляет интересы гражданского населения. Множество групп, отражающих серьезные нужды, не организованы и имеют меньшие возможности, чем другие группы. И это не результат отсутствия настоящего интереса, им просто может не хватать ресурсов.

Значит, наилучшим образом представлены интересы групп состоятельных граждан и крупного бизнеса, и такая политика благоприятна только для привилегированных слоев населения.

Но при этом нельзя не учитывать, что подобная ситуация сохраняется в США с момента образования государства и с Конгресса первого созыва. Профессиональный лоббизм существует в США уже в течение многих лет, и можно с большой долей уверенности предсказать, что он продолжит свое существование и дальше, так как Конгресс не предпринимает никаких практических шагов для его запрещения или регулирования. Очевидно, что людей, отрицательно воспринимающих деятельность групп интересов, значительно больше, чем их противников, и, следуя принципам демократии, конгрессмены уже давно должны были что-то предпринять по этому поводу, но их останавливает Первая Поправка к Конституции, которая формально гарантирует лоббистам право на независимое существование. В этом заключается одна из фундаментальных проблем американской политики, которая вряд ли разрешится в обозримом будущем.

Литература:

1. Голосов Г.В. Сравнительная политология. - Новосибирск, 1994.
2. Каленский В.Г. Политическая наука в США. - М., 1969.
3. Lobbying Disclosure Reform Proposals. Hearing before the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, 104th Congress, 1st session, Sep.7,1995. Washington: Gov.Print.Off., 1996.
4. Каленский В.Г. Мэдисон. - М.,1981.
5. Hamilton Alexander, Madison James, Jay John. The Federalist. Cambridge, Mass., Harvard Univ. Press, 1966.
6. Truman David B. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. NY: Knopf, 1971.
7. Congress and Pressure Groups: Lobbying in a Modern Democracy. A report prepared for the Subcommittee on Intergovernmental Affairs, U.S. Senate, by the Congressional Research Service, Library of Congress. June, 1986. U.S. Government Printing Office. Washington, 1986.
8. Congress . Senate. Committee on Governmental Affairs. Oversight of the 1946 Federal Regulation of Lobbying Act. Hearings, 98th Congress, 1st session, 1983. Washington, U.S. Government Printing Office, 1984.
9. Etzioni Amitai. Capital Corruption; the New Attack on American Democracy. NY: Harourt Brace Jovanovich, 1984.
10. Olson Mancur. The Rise and Decline of Nations. New Haven: Yale Univ. Press, 1982.
11. Milbrath Lester. The Washington Lobbyists. Chicago, Rand Mcnally and Co., 1962.
12. Zeigler L. Harmon and G. Wayne Peak. Interest Groups in American Society. Englewood Cliffs, N.J. Prentice-Hall, 1972.
13. Конституции зарубежных государств. - М.: БЕК, 1996.
14. Berry Jeffrey M. The Interest Group Society. Glenview, Illinois. 1989.

D.A. Nenashev